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打破现行管养体制瓶颈 实现农村公路管养工作可持续性发展

发布时间:2012-08-31 来源:湖北省交通厅造价站 阅读次数:

  张为敏 蔡文华 王磊 张琴

  (天门市农村公路养护中心)

  随着农村公路建设任务的逐年减少,今后建管养工作重心将逐步转移到管养方面来。公路历来是“三分建、七分养”,农村公路的管养工作逐步纳入各级政府和主管部门的重要议事日程,通过逐年增加管护资金预算和投入的途径逐步实现农村公路的“有路必管、有路必养”,从而达到巩固农村公路建设成果,实现农村公路可持续发展的宏伟目标。目前,部分县市虽然成立了专业的农村公路管养机构,但从事的主要是一些突击性的管护工作,农村公路日常管护工作仍然是个盲区。究其原因,主要是受现行管养体制和资金因素的影响。鉴此,为实现农村公路管养工作可持续性发展,笔者对农村公路管养现状、管养资金筹措等方面的问题进行了调研,形成如下浅薄意见。

  一、我市农村公路管养现状

  截止2011年底,湖北省农村公路总里程达到19.4万公里,占全省通车公路里程的91%,其中,县道2万公里、、乡道6.3万公里、村道11.1万公里,全省行政村公路通村率已达100%,实现了“村村通”目标,方便快捷的农村公路路网已基本形成,由于受观念、体制和资金等诸多因素的影响,除少数由各地公路部门列养的县道以外,占农村公路总里程90%的乡道、村道路总体管养工作却不容乐观。

  现状一:农村公路养护管理工作起步较晚,各项工作处于摸索阶段,具体实施过程中也面临着一些困难和问题,总体来说由于公路管养责任主体不明、责任意识淡薄、养护经费紧缺、投入严重不足、养护滞后、超限超载车辆逐年增多等诸多原因,造成总体养护水平较差,多数沥青路和部分水泥路已不堪重负,损毁严重,公路运行和服务水平较低。

  现状二:管养工作机构缺失,管护缺乏,监管缺位。部分乡镇存在着“重建轻养、重建轻管”的狭隘思想,养护管理几乎成了盲区,甚至出现了“无管护机构”、“无管护专人”、“无管护投入”的“三无”局面。目前,尽管成立了专业化的养护机构,基于我市实际情况,从事的也仅是突击性的养护维修,忽视了日常养护管理,小问题得不到及时处置,路面损坏较重,影响到安全出行时才列入计划进行维修,导致维修成本增加,而维修很难达到预期效果。甚至部分沥青路因为常年缺乏管护维修,损毁严重而失去了维修价值,陷入了维修不成、新建困难的两难境地。

  现状三:筹资困难,管护资金缺少稳定渠道直接制约了管护工作的正常开展。除省交通运输厅和地方政府下达部分补助资金以外,村镇自筹资金很难落实到位,养护资金缺少稳定渠道,直接造成大部分路段的管护没有资金保障,形成了管护不及时或管护不到位的不利局面,离“有路必管、有路必养”的目标相差甚远,这也是农村公路损毁加剧的重要原因之一。部分维修项目完工后,乡镇、村不能及时支付维修管护资金,欠款的产生也在很大程度上制约了养护工作的正常开展。

  现状四:发包方或职能部门把关不严,一些不具备新建和养护维修资质的组织和个人涉足农村公路新建、维修,质量难以得到保证。

  现状五:村民爱路护路意识淡薄。随意堆砌杂物、随意开挖路面(肩)、损坏限载设施、沿路建房等行为较为普遍。

  现状六:安保措施落实不到位,存在较大安全隐患。交岔路口无减速设施,危险路段无防护栏,无警示标志、标识,公路无标线,危桥改造滞后,路宽桥窄、路宽桥危。

  二、原因分析

  ㈠管护资金缺少稳定渠道,正常的管养工作受到一定限制。

  受自筹资金影响,管护工作正常开展受到限制。一是村级筹资较难,维修资金没有保障,养护维修工作缺乏主动性和保障性。二是地方管护人员业务水平差,待遇低,积极性不高,工作消极怠工。三是维修工程款久拖不结。这些都严重影响管护工作的开展。

  ㈡ 现有的农村公路管护运行体制缺乏政策支持,后期工作面临发展瓶颈。

  虽然多数市县政府虽然出台了《农村公路养护管理实施细则》,具体实施过程中有些条款因受管理体制、筹资方式、责任意识等实际情况的限制而大打折扣,表现出了不适应的一面。

  1、农村公路建管养工作脱节,没有纳入规范化管理。多数地方农村公路的建、管、养工作没有统一到专门的农村公路管理机构进行专业化建设、管理和养护,农村公路管养工作不能正常开展,不利于建管养工作的发展和促进农村公路建管养工作的可持续性发展,离实现“有路必养、有路必管”的目标还有很长的一段路要走。

  2、没有真正建立农村公路养护管理专项基金,管护资金缺少稳定渠道。乡镇村自筹养护资金基本不能到位,资金来源不稳定。受财力限制,养管经费投入不够,形成了管护不及时或不管护的不利局面,直接导致农村公路损毁加剧。同时,部分公路小修保养后,结账不及时,容易陷入“维修-欠款”到“继续维修-欠款增加”的恶性循环,只有投入而资金不能及时回笼,长期的恶性循环将直接影响到养护维修单位的生存发展和养护工作的正常开展。

  3、一些不具备建设或养护维修资质的组织及个人涉足农村公路建设、维修,质量难以得到保证,扰乱了正常的管养秩序。

  4、设备有待更新,专业人才较为缺乏,施工工艺有待改进,生产效率有待提高。

  三、有关建议和意见

  鉴于以上因素,为确保农村公路建管养工作的正常开展,促进农村公路建管养工作的可持续性发展,最终实行农村公路“有路必养、有路必管”的宏伟目标,形成如下建议和意见:

  建议一:将农村公路的建、管、养工作逐步纳入规范化管理,统一由专门的农村公路管理机构进行专业化建设、管理和养护。建议争取地方政府出台政策,把已经建成验收合格的农村公路,特别是近2年已经维修路段和已通农村客运班车的公路全部委托农村公路管理机构进行日常管理养护,坚决杜绝社会上没有资质的组织或个人涉足农村公路的新建和养护维修等工作,进而提高工程质量,提升好路率,营造良好的社会效益,打造交通服务品牌,树立交通良好形象。

  建议二:深化发展理念,多渠道筹集、落实配套资金,坚持农村公路“有路必养、有路必管”。资金缺乏是影响农村公路管养的根本性问题,解决资金难题,实现“有路必养、有路必管”才能保证农村公路持续发展。建议政府出台政策,加大对农村公路管养投入,同时继续倡导社会办交通的创新思维,动用一切社会力量,尽早建立农村公路养护管理专项基金。基金应以政府投资为主,社会投资和其他投资相结合,鼓励引导农民群众筹资投劳,广泛吸引社会资金投入农村公路建管养。要开辟新的融资渠道,形成公共财政框架下,政府投入为引导,农民筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投资体制。一是试行“以运养路”的筹资模式。已通农村客运班线的路段,积极引导经营者直接参与管护并承担部分管护资金。二是成立“农村公路管养协会”,吸引受益的企业老板为会员,通过交纳会费的形式筹集管养资金。三是乡镇、村可通过“一事一议”筹资筹劳方式解决维修资金。各乡镇根据已建通村公路里程数,按一定筹资标准纳入年度财政预算,然后把预安排的交通建设基金(可尝试水泥路按500元/公里、沥青路按1000元/公里的标准进行预算,后期根据路面损坏程度按一定比例逐年递增)统一上交市财政专户,市财政每年底将次年的资金以转移支付方式直接划拨到农村公路管理机构专用帐户,由农村公路管理机进行专业化养护,做到专款专用。按照“提前筹资、统一管理、统筹安排”的原则,逐步实现农村公路管养模式从“突击管护”向“日常管护”的转变。养护基金的建立有利于农村公路管养机构全盘统筹安排,好路的管护资金与坏路的管护资金互为补充,可有效地避免部分路段因筹资不及时或筹资困难而不能进行管护或管护不及时的难题,达到“有路必养、有路必管”的预期目标。同时,日常管护投入少,效果明显,乡镇和村也能承受,避免了突击养护的高投入,又有效地提高好路率,巩固了农村公路建设成果,公路运行和服务水平得到进一步提高。

  建议三:加大宣传,营造有利于农村公路管养的良好氛围。各级政府和职能部门要加大农村公路管养工作的宣传力度,农村公路养管,地方政府是责任主体,人民群众是行动的主体。要提高其爱路、护路、养路意识,营造良好的社会氛围,引导广大农民群众理解、关心、支持农村公路养护和管理工作,从而在社会上形成农村公路养护和管理的强大合力。

  建议四:全力打造农村典型示范路,通过典型示范全面推动农村公路建管养工作可持续性发展。建议交通主管部门倡导,乡镇加大配套资金投入,各乡镇每年至少维修改造1条“村民致富路”或“生态文明路”等典型示范路。种植行道树、完善安全设施、限载设施、强化路政管理和巡查管护等工作,做到一条好路,两排好树,保证公路的绿、畅、洁、美。还可以开展争创“文明养路乡镇” 、“文明养路村” 等活动,通过召开现场会的方式,用典型示范作用提高乡镇管护积极性,加大管护投入,提高村民爱路、护路意识,努力营造社会爱路、护路的良好氛围。以典型示范作用推动我市农村公路建管养工作向规范化、可持续性方向发展。

  建议五:积极响应人民群众的出行需求,加大农村公路维修管护资金的投入。对具备维修价值的农村公路,可增加预算额和加大资金投入,对同一项目亦可逐年安排资金进行连续性修复。建议对已建成的水泥路要提前做好预防性养护,对已破损路段、没有及时灌缝路段和超过年限,需重新灌缝路段,通过及时修复损坏路面和重新灌缝等手段加强水泥路面的养护。这样既减少了维修成本,又保证了维修效果,从而延长公路使用寿命。同时应重点加大农村公路安保设施建设力度,将安保资金纳入工程预算。对群众反响强烈又没有筹资能力改造的部分危桥、危险路段设置安全警示牌,在人口稠密、车流量较大的路口安装减速板,解决危桥、急弯、视觉不佳等方面的安全隐患。建议在以后的通村公路建设中增加危桥改造和安保设施建设资金,将危桥改造、安保设施与公路建设同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。

  建议六:强化农村公路路政管理,确保路产路权和公路安全畅通。在明确农村公路管理责任主体的前提下,可尝试开展“路政村民自治”,创建“路政管理模范村”等活动,积极引导素质较高、责任心较强和热心农村工作的村干部、老党员、村民代表等参与到农村公路管理中来,对成效显著、成绩卓越的集体或个人,政府应公开表彰,并解决管理中的交通费、酬劳等,以提高管护积极性。同时,相关部门应积极配合,加大路政执法力度。国土、规划部门要严格按规定审批公路两侧建房,未经交通公路部门审批,一律不办手续。林业、公安、水利等部门积极配合做好相关工作,对违规占用公路用地的一切路障坚决清除。